失自主 央行後彭淮南時代堪慮

 2011-05天下雜誌 473期 作者:張翔一

 強迫四萬換一元的苦日子將要來臨了 

中央銀行不在是獨立機關
中央銀行要淪為國民黨黨的印鈔機
要多數錢有多少錢的國民黨時代來臨。

央行與金管會即將失去獨立性,自主權受挑戰,台灣金融如何穩定?

你能否想像,有一天,當印鈔票變成選舉工具,當你我的房貸、車貸、存款利率,資金流出流入的控管、到貨幣供給多寡、甚至全國近四千億美元外匯存底的運用等等,突然間,央行理監事們,不再具有獨立的決策權。甚至,「說話」最大聲的,不再是央行總裁,而是行政院長?

這不是空穴來風,也不是危言聳聽。這是可能在未來一到兩年內發生的現實。

立院三讀通過,明年一月一日起即將正式實施的「行政院組織法」修正案中,中央銀行和金管會,將從現行法律明文規定的「獨立機關」中剔除,成為一般行政機關。

意思是,在法理上,負責印多少鈔票、掌管國家貨幣政策的中央銀行,和制定金融政策、監理高達五十兆金融資產的金管會,未來可能為了「配合」行政院的決議,調整政策方向。甚至,按照台灣和國際憲政慣例,當總統任期結束,或行政院長辭職下台時,行政院下轄的一般行政機關首長,和受任期保障的獨立機關不同,必須提出總辭。央行總裁,有可能說換就換。

「彭淮南防線」也防政治力

當然,這個令人有些難以置信的情景,至少在短期內發生的機率微乎其微。關鍵原因,正是各界公認,不論執政者黨派、立場,始終謹守央行分際的現任央行總裁彭淮南。

最近,「蔡彭夜會」備受政界和媒體關注。「七A總裁」彭淮南在台灣社會的聲望和影響力,再次成為焦點。「央行總裁是我這輩子最後一項公職」,面對長期以來,外界不斷傳出閣揆、副總統等公職邀約,在公開場合,央行總裁彭淮南總是如此回應。

但今年七十二歲,即將於二○一三年二月,五年任期屆滿的他,如果不再續任央行總裁,未來的接班人,在央行超然獨立的法理基礎不再之後,還能不能堅守央行的獨立自主權?如今這恐怕比「蔡彭會」更加值得關心。

一位曾任財經公職,熟悉央行運作的學界人士就透露,其實早在去年初以來,央行總裁彭淮南,就「內外交逼」。一方面要對外與炒匯熱錢對抗,對內,則要穩定軍心,面對行政院組織調整,來自府院高層的壓力,力守央行定位。

去年一月十二日,「行政院組織法」三讀通過,央行移出獨立機關,引發各界爭議。當時,提出行政院組織法修正案的研考會解釋:因為央行和金管會兼具政策執行的任務,前者執行貨幣政策,後者執行金融政策,因此難成「獨立機關」。

政院高層企圖定調,彭淮南卻毫不退讓。事隔不到三天,在彭淮南指示下,央行發出新聞稿指出,央行理監事和正副總裁仍具有任期保障;同時在行政院會僅列席、非內閣閣員等,強調央行「於實際運作時,具有高度獨立性」。在新聞稿的最後,更加上一句:「本行在台復業以來,歷任政府首長均尊重本行貨幣政策之決定及執行,未曾干預。」

而最新出爐,今年四月底經三讀通過的新版「中央銀行組織法」中,也僅作些微修改。對於央行正副總裁、理監事任期保障,和央行獨立行使貨幣政策權等關鍵條文,一字未動。

「這等於對外宣誓,只要我(彭淮南)在,央行就是不會變。但這種肩膀,恐怕也只有彭總裁可以扛,」一位金控董事長指出,彭淮南在央行,專業地位與聲望太高。十年來不論政界、金融業界,儘管對他決策的雜音一直存在,卻沒有任何人可以撼動。「但台灣也只有一個彭淮南(有這樣的影響力)。他離開(央行總裁職位)呢?萬一換了比較沒擔當的,你問我未來貨幣政策誰拍板,我也不知道。可能總統、行政院長會有更大影響力吧,」他擔憂地說。

合議不再 金管會「跛腳」

金控大老的擔憂,不是沒有根據。因為,正當彭淮南為政治介入央行決策打預防針,打了漂亮一仗的同時,過去同樣名列獨立機關,負責監管資產高達五十兆的金融業、和總市值二十六兆上市櫃公司股票交易的金管會,已經提前「敗下陣來」。

本月剛初審通過的新版金管會組織法,作出重大變更。金管會從「委員制」改為「首長制」。未來金管會正副主委不再有任期保障,與行政院其他部會部長相同,一旦行政院長換人,金管會正副主委要跟著辭職。

同時,如施行金改等金融政策,或如南山人壽併購案等重大金融業處分案件,過去都必須由委員會通過。但未來委員會將不再有決策權,僅具諮詢功能。由主委一人決定,一人負責。

「這麼重大的事情,不只金管會委員事先不知情,甚至連主委陳裕璋接到訊息時,(金管會改組方向)已經早就定案,」一位了解金管會改組過程的官員說,金管會改組法案,雖然名義上是由金管會提報行政院,再由行政院送交立法院。但實際上,卻早已「從上而下」訂好「首長制取代合議制」的原則。

而金管會提案時,在部份委員建議下,保留了正副首長的任期保障,卻同樣在立院初審時遭到否決。

「立法委員認為,既然金管會不再是獨立機關,那麼金管會主委也應該跟其他內閣閣員一樣,隨時準備對政策負責,」一位金管會委員嘆口氣說,「但金管會職權涉及最敏感的金流體系,管的是全民的錢。主委同時面對行政院、立法院和輿論,壓力本就很大。從過去經驗來看,即使有任期保障、同時決策由全體委員會共同承擔時,都已經太多主委提前下台了。如今通通拿掉,面對各方勢力時,一個主委的腰桿,還能有多挺?」

此外,金管會的職掌內容涉及銀行、保險、證券多項高度金融專業,法規命令更必須隨時依全球金融局勢變動而調整。「新主委從上任到熟悉業務、提出全盤想法,至少需要半年到一年時間。如今(首長制)看似權力更大了,卻一方面不但沒有委員幫忙,還可能隨時因為爆發一個天災,就要跟著院長總辭下台。未來這個位子,挑戰真的太過艱鉅,」他說。

金管會的大幅改組,讓當初草創金管會組織法的重要人物之一,政治大學金融系教授李桐豪非常不以為然。他指出,金管會業務包括所有金融機構的監理,絕對需要相當程度的獨立性,才能免於政治干預。在英美日歐等先進國家,也都是由獨立機關負責金融監理。「但現在委員跛腳、首長沒有任期保障,獨立機關最重要的合議精神和任期制都拿掉了,金管會早就背離當初成立的精神,」李桐豪不客氣地說。

政治黑手 離金融愈遠愈好

當然,綜合國內多位財經學者意見持平而論,如今金管會面臨改制,獨立性幾乎完全喪失,關鍵的原因在於,除了金融監理外,又要負責金融業的「產業政策」。基於責任政治的原則,主管金融產業政策的機關,是應該與行政部門共進退。

又要獨立監理、又要對政策負責的兩難,唯有再次通盤檢討行政部門組織,將金融監管權和產業政策執行權分離,才有辦法從根本解決。

然而,如今新版行政院組織法,將金管會和央行同時移出獨立機關,再加上金管會的大幅改制,很難不讓人聯想,在各先進國家都受到保障的央行貨幣政策獨立性,如今在台灣,會不會因為金管會的「唇亡齒寒」,在未來受到嚴苛挑戰?

全世界都在動央行的腦筋

事實上,不只台灣,自從金融海嘯結束後,世界各國正不約而同地上演央行、金融監管機關,苦戰政治力介入的戲碼。

過去一直被視為央行獨立性指標的美國聯準會,自從去年聯準會主席柏南克以罕有的低票,由參議院通過連任案後,如今獨立性就再次受到來自美國政界的挑戰。根據《經濟學人》報導,美國參議院議員近來再度研擬法案,要爭取參議院對未來聯準會的利率政策,擁有同意權。此案一出,向來是聯準會「大聲公」的聯準會官員李察.費雪(Richard Fisher)馬上跳出來疾呼,「國會此舉是擾亂央行不可動搖的獨立地位,會釀成經濟災難。」

在英國,同樣具有指標性的獨立監管機關金融服務監管局(FSA),去年底也因無法掌控金融投機,造成金融泡沫擴大之由,遭到國會解散的命運。不過FSA的金融監理業務,如今歸英國央行管理,獨立性仍獲得保障。

而在亞洲的日本和南韓,國家領導人近來也頻頻打破往例,企圖影響央行決策。其中以南韓的例子,最為「血淋淋」。

韓國前央行總裁李成太,在韓國央行歷練超過三十年,曾在金融危機時,和彭淮南同樣得到全球金融雜誌的最高A級評價。卻因○九年起擔憂韓國通膨,與韓國總統李明博希望維持甚至加大寬鬆貨幣政策、促進產業發展的意見相左。結果李明博不但多次公開喊話,企圖主導央行利率政策,甚至打破韓國十年來不派政府官員進入央行決策會議的傳統,指派財政部次長列席。

去年中,A級總裁李成太任期屆滿,黯然下台。李明博指派的繼任者,卻是從未有過央行經驗,出身智囊的金仲秀。

「政治力介入央行,是飲鴆止渴,」台灣一位重量級財經學者語重心長地說,短期內,行政機構主導央行利率決策等貨幣政策,在金融海嘯之後,各國「拚復甦」時,的確有可能短暫刺激經濟,或增加投資者信心。然而長期來看,如果掌控國家貨幣發行的央行,從此淪為政策刺激經濟的工具,甚至成為執政者無限量的「印鈔機」,從南美洲新興國家,到希臘、西班牙等國,「太多教訓都顯示,這種大開世界潮流倒車的情況,後果會不堪設想。」

央行定位,是關乎「錢」、「權」分際的重要指標之一,應該透過更完整的法規機制,獲得長久的保障,而非僅寄望於強人的魄力。如今當央行、金管會不再是獨立機關,政治黑手是否因此有隙可乘,將需要全民睜大雙眼,以更嚴格的標準,長期監督。

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